1917年，第一次世界大战进入僵持阶段，德国在东西两线都很吃紧，特别是1917年2月德美外交关系正式破裂，德国陆军参谋长鲁登道夫认定这将导致美国加入协约国对德宣战，一旦美国军队登陆欧洲，德国将不可能取得战争的胜利。

因此，德皇威廉二世急切希望同协约国阵营“最薄弱的一环”俄国议和，以便将东线部队全部抽调去西线对付协约国。然而，通过1917年一月革命上台的俄国资产阶级临时政府不顾俄国人民要求退出战争的呼声，以承担所谓“俄国向协约国盟友答应的义务”为由，继续严令缺弹少粮的俄军向武装到牙齿的德军进攻，结果导致一连串灾难性的失败，数以十万计的俄军士兵战死。

面对这样一个“不死不降不走”的俄国临时政府，德国转而希望与坚持共产主义和欧洲革命的俄国布尔什维克取得联系，以便促使俄国退出战争。鲁登道夫建议德皇允许列宁取道德国返回俄国。

当然，这并不意味着德国皇帝和将军们成为共产主义者的同路人。与此同时，正在中立国瑞士流亡的列宁也发现了帝国主义国家之间的矛盾，1917年1月22日，列宁在苏黎世人民大厦里向瑞士青年工人发表了著名的《革命报告》，他说：“在欧洲发生的掠夺性战争最终会引发大规模的人民起义！”

在这种背景之下，德国当局与列宁之间的接触成为可能。秘密接触早在发表《革命报告》演讲前，列宁已下定决心要回国发动革命，并且确定了回国行程。一条路线是经法国绕道返回俄国，但法俄是盟友，如果法国当局发现反战的列宁进入其境内的话，肯定不会轻易放过，轻则拘禁，重则以战犯判刑。另一条路线就是向中欧进发，经德国前往北欧，然后从芬兰回国。

1916年12月28日，列宁提着一个不大的行李箱走出苏黎世的住所，我们跟随他乘火车于上午10时来到首都伯尔尼。下车后他直接住进离火车站不远的一个旅馆，半个小时后，他走出旅馆坐上一辆开往边境小城福索祖尔斯方向的有轨电车。下车后，他边走边环顾四周，随后走进德国驻当地的领事馆大楼，此时是上午12时30分。直到第二天下午16时，列宁才走出领事馆。大约4个小时后，他坐上了返回苏黎世的火车。

事后获悉，列宁此次福索祖尔斯之行，是与德国驻瑞士伯尔尼特使冯?罗姆贝格伯爵会谈，协商了两套护送俄国革命党人回国的方案。第一套方案是从瑞士乘坐专列前往德国，再经过德军占领下的波兰或经中立国瑞典进入俄国。

鉴于俄国临时政府向瑞士提出过引渡列宁等布尔什维克党人的要求，一旦瑞士不同意列宁等人出境的话，就采取第二套方案，由德军总参谋部提供秘密车厢，借国际货运专列将布尔什维克党人运出瑞士，或者在德瑞界湖博登湖上准备好渡轮，将列宁等人接走。

鲁登道夫认为从军事角度来看，把列宁放回俄国是一个明智之举。……不管俄国如何不是德国的对手，只要它不退出战争，我们就不能摆脱失败的阴影。在这一前提下，我们帮助宣扬赤色革命的俄国激进分子，其实就是帮助德国。

1917年2月上旬，德皇威廉二世正式批准了由德国外交部与总参谋部共同制订的“托尔计划”，并在计划上批示：“以列宁为首的40余名布尔什维克党人对德国有利用价值，接受他们的申请。”